Policy Briefing

이민자 일자리 정책 분석: 고용허가제 개편과 외국인력 활용 방향

2026년 2월 23일

법령 RAG 웹 검색

이 보고서는 AI가 공개 데이터를 분석하여 생성한 참고 자료입니다. 법적 효력이 없으며, 중요한 결정 전 원문 출처를 확인하시기 바랍니다.

핵심 요약

한국의 이민자 일자리 정책은 고용허가제(EPS)를 중심으로 운영되며, 2024년 역대 최대 16만 5천 명이었던 E-9 쿼터가 2026년 8만 명으로 대폭 축소되는 등 경기 변동에 따른 조정기에 접어들었습니다. 외국인 근로자 수는 2025년 말 기준 약 278만 명으로 전체 인구의 5.44%에 달하며, 중소기업의 82.6%가 내국인 구인난으로 외국인을 고용하고 있습니다. 그러나 사업장 변경 제한, 산업재해 사망률 2.4배 격차 등 인권 사각지대가 지속되고 있어, 노동허가제 전환 요구와 숙련인력 정주화 경로 확대가 핵심 쟁점으로 부상하고 있습니다.

이슈 개요

핵심 쟁점

/ 고용허가제(EPS) E-9 쿼터 축소와 중소기업 인력난 심화
/ 외국인 근로자 사업장 변경 제한과 인권 문제
/ 숙련기능인력(E-7-4) 정주화 경로와 영주권 연계
/ 계절근로제(E-8) 확대와 농어촌 인력 수급
/ 외국인 산업재해 사망률 격차와 노동안전
/ 노동허가제 전환 논의와 ILO 협약 준수

검색 키워드

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이해관계자 분석

중소기업중앙회(KBIZ) 및 중소 제조업체

산업계

외국인력 쿼터 유지·확대 요구, 내국인 구인난이 고용의 주된 이유이며 비용절감 목적이 아님을 강조

주요 요구사항

• E-9 쿼터 감축 최소화 및 업종별 탄력 배정 확대
• 비임금 고용비용(보험·숙식) 부담 경감 지원
• 사업장 배치 절차 간소화 및 입국 대기기간 단축
• 숙련인력 장기 고용 경로 확대

민주노총·이주노동자 평등연대

시민사회

고용허가제 폐지 및 노동허가제 전환 요구, 사업장 변경 제한은 강제노동이며 ILO 협약 위반

주요 요구사항

• 입국 첫날부터 사업장 변경의 완전한 자유 보장
• 고용허가제의 강제노동적 요소 철폐
• 모든 이주노동자에 대한 동등한 노동권 보호
• 산업재해 사망률 격차 해소를 위한 안전 강화

고용노동부

규제기관

노동시장 상황에 따른 점진적 제도 개선, 숙련인력 정주화 경로 확대와 쿼터 탄력 운영 병행

주요 요구사항

• 경기 변동에 따른 E-9 쿼터 탄력적 조정
• 숙련기능인력(E-7-4, E-7-3) 경로 확대
• F-2-R 비자를 통한 영주권 경로 마련
• 사업장 변경 제한 부분적 유연화(권역 내 이동)

법무부 출입국외국인정책본부

규제기관

이민정책 총괄 조정, 경제적 이민 활용과 체류질서 유지의 균형 추구

주요 요구사항

• 제4차 외국인정책 기본계획(2023-2027) 이행
• 취업비자 총량 사전 공표제를 통한 예측가능성 확보
• H-2/F-4 비자 통합으로 재외동포 체류자격 단순화
• 불법체류 관리 강화와 사회통합 병행

이주민 인권단체·시민사회

시민사회

사업장 변경 제한이 현대판 강제노동이며, 외국인 산재사망률 2.4배 격차는 구조적 차별의 결과

주요 요구사항

• 사업장 변경 사유 및 횟수 제한 완전 철폐
• 외국인 노동자 산업안전 보호 강화
• 고용허가제→노동허가제 전환
• 미등록 이주노동자 양산 구조 개선

갈등 지점 분석

사업장 변경 자유 vs 고용허가제 유지: 민주노총·이주민 단체는 자유로운 사업장 변경을 요구하나, 정부는 제도 안정성과 중소기업 인력 이탈 방지를 이유로 제한적 유연화만 수용

민주노총·이주민 인권단체 vs 고용노동부·중소기업중앙회

E-9 쿼터 규모: 중소기업은 인력난 해소를 위해 쿼터 유지·확대를 요구하나, 정부는 경기 침체에 따른 수요 감소를 반영하여 8만 명으로 축소

중소기업중앙회 vs 고용노동부·외국인력정책위원회

숙련인력 정주화 범위: 산업계는 광범위한 정주화 경로를 원하나, 시민사회 일부는 저임금 노동 고착화 우려, 정부는 점수제(E-7-4) 기반 선별적 확대 추진

산업계 vs 시민사회 vs 법무부·고용노동부

외국인 가사관리사 사업 확대 여부: 맞벌이 가구 및 여성계는 저출산 대응 차원에서 확대를 요구하나, 노동계는 내국인 돌봄노동자 처우 악화 우려, 정부는 본사업 미추진 결정

여성단체·맞벌이 가구 vs 돌봄노동자·노동계 vs 고용노동부

근거 및 데이터

주요 통계 지표

국내 체류 외국인 수 (전체 인구 대비 비율)

278만 3,247명 (5.44%)

법무부 출입국외국인정책본부 · 2025

15세 이상 외국인 취업자 수 및 고용률

취업자 약 101만 명, 고용률 64.7%

통계청 이민자 체류실태 및 고용조사 · 2024

고용허가제(E-9) 도입 쿼터 추이

2024년 16.5만 → 2025년 13만 → 2026년 8만 명

외국인력정책위원회 결정 · 2024-2026

E-9 실제 입국자 수 (전년 대비 감소율)

2025년 5만 3,171명 (전년 대비 31.8% 감소)

헤럴드경제 · 2025

중소기업 내국인 구인난으로 인한 외국인 고용 비율

82.6% (비용 절감 목적은 13.4%에 불과)

중소기업중앙회(KBIZ) 실태조사 · 2025

외국인 근로자 월평균 총 노동비용

302만 4천 원 (기본급 209만 8천+초과근로 42만 5천+숙식 50만 1천)

경기일보/중소기업중앙회 조사 · 2024

외국인 산업재해 사망자 수 및 내국인 대비 사망률

114명 사망, 전체 인력의 3.4%이나 사망자의 8.2% 차지 (내국인 대비 2.4배)

한국경제/강득구 의원실 · 2024

계절근로제(E-8) 도입 규모

2026년 10만 9천 명 (전년 대비 1만 3천 명 증가)

외국인력정책위원회 · 2026

뉴스 및 언론 보도

'고용 한파'에 외국인력도 줄었다… 작년 고용허가제 입국 32% 급감

2026-01-14

헤럴드경제

경기 침체로 2025년 E-9 입국자가 5만 3,171명으로 전년 대비 31.8% 급감. 제조업 입국 27.7% 감소, 반면 농축산업은 3.2% 증가. 네팔이 9,810명으로 최대 송출국.

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내년 고용허가제 외국인력 8만명으로 축소… 외국인 가사관리사 본사업은 추진 안해

2025-12-22

경향신문

외국인력정책위원회, 2026년 E-9 쿼터를 8만 명으로 결정 (2024년 16.5만 대비 51.5% 축소). 제조업 5만, 농업 1만, 어업 7천 배정. 외국인 가사관리사 본사업 미추진 결정.

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외국인 용접·도축·도장 인력 취업 허용

2025-01-05

한국경제

정부, E-7-3(기능인력) 비자 신설하여 용접·도장·금형(자동차·건설장비 제조), 도축 분야에 숙련 외국인력 취업 허용. 전문인력 비자 범위를 산업 현장으로 확대.

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2025년 고용허가제 외국인력 쿼터 13만명… 2024년 대비 21% 줄어

2024-12-20

세계일보

2025년 E-9 쿼터 13만 명으로 결정. 탄력배정 물량 2만→3.2만으로 확대하여 업종별 수요 변동에 대응. 건설업 쿼터 6천→2천으로 대폭 축소.

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중소기업 5곳 중 4곳 '내국인 구인난'에 외국인 고용

2025

중부일보

KBIZ 조사: SME의 82.6%가 내국인 채용 불가로 외국인 고용. 내국인의 제조·산업 기피율 92.9%로 역대 최고. 97.8%의 기업이 허용 쿼터 미만으로 외국인 고용 중.

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정부 대응 계획

제4차 외국인정책 기본계획 (2023-2027)

법무부 · 2023

• 경제·지역 발전을 위한 이민 활용 확대
• 취업비자 총량 사전 공표제 도입으로 예측가능성 제고
• 시민과 이민자가 공존하는 사회통합 추진
• 이민자 인권 존중 사회 실현
• 글로벌 수준의 이민행정 인프라 구축

고용허가제 개편방안

고용노동부 · 2024-2025

• 외국인 근로자 숙련 형성 강화 및 기능인력(E-7-3) 비자 신설
• 인력난 사각지대 해소를 위한 정교한 인력 활용 체계 마련
• 장기근속 특례 및 F-2-R 비자로 영주권 경로 확대
• 국민권익위원회 권고: 2025년 12월까지 종합 개편 완료

2026년도 외국인력 도입·운영 계획

외국인력정책위원회 (고용노동부 주관) · 2025-12

• E-9 쿼터 8만 명 (제조 5만, 농업 1만, 어업 7천, 건설 2천, 서비스 1천 + 탄력 1만)
• E-8 계절근로 10만 9천 명으로 확대
• 조선업 특별쿼터 종료, 외국인 가사관리사 본사업 미추진
• 비전문 외국인력 총량 19만 1천 명(E-9/E-8/E-10)

외국인 가사관리사 시범사업

서울시·고용노동부 · 2024-09 ~ 2025-02

• 필리핀 가사관리사 100명 대상 6개월 시범 운영
• E-9 비자 활용, 24-38세 필리핀 정부 돌봄자격증 소지자
• 이용가구 90%가 월소득 600만 원 이상, 강남구 집중(19.64%)
• 높은 만족도에도 불구, 본사업 전환 미추진 결정(2025-12)

정책 대안 평가

고용허가제 내 점진적 개선 (현행 유지+보완)

실현가능성: high

현행 고용허가제(EPS)의 기본 골격을 유지하면서, 사업장 변경 사유 확대, 권역 내 이동 허용, 숙련인력 정주화 경로 강화(E-7-4 확대, F-2-R) 등 제도 내 개선을 추진합니다.

장점 (Pros)

+ 기존 인프라와 제도 활용으로 즉시 시행 가능
+ 중소기업 인력 수급 안정성 유지
+ 국제사회(ILO 등) 권고에 부분적 대응
+ 정치적 저항이 가장 적은 선택지

단점 (Cons)

− 사업장 변경 제한의 근본적 문제 미해결
− 산업재해 사망률 격차 등 구조적 문제 지속
− 시민사회·노동계의 근본적 제도 전환 요구에 미충족
− 미등록 체류자 양산 구조 개선 한계

국제 선례: 일본의 기능실습제도→특정기능 제도 전환이 유사한 단계적 개선 사례. 기존 제도의 문제점을 인정하면서도 급격한 전환 대신 비자 체계 개편으로 대응.

노동허가제 전환 (Labor Permit System)

실현가능성: low

현행 사용자(고용주) 중심 고용허가제를 노동자 중심 노동허가제로 전환하여, 외국인 근로자에게 입국 시점부터 자유로운 사업장 변경권을 부여하고 내국인과 동등한 노동권을 보장합니다.

장점 (Pros)

+ ILO 강제노동 협약(C29, C105) 완전 준수
+ 사업장 변경 자유로 인한 노동조건 개선 유인
+ 미등록 체류 유인 감소 (합법적 이직 가능)
+ 외국인 산업재해 감소 효과 기대

단점 (Cons)

− 중소기업 인력 이탈 가속화 우려 (대기업·수도권 쏠림)
− 농어촌·지방 소재 사업장 인력난 심화 가능
− 제도 전환에 따른 행정 비용 및 혼란
− 산업계·경영계의 강력한 반발 예상

국제 선례: 캐나다 TFWP는 2024년 고임금 외국인의 이직 자유를 확대했으나, 동시에 저임금 분야 쿼터를 축소(10%)하여 내국인 보호와 균형. 완전한 자유이동은 EU 역내에서만 사례 존재.

숙련도 기반 다층 비자 체계 도입

실현가능성: medium

비숙련(E-9)·반숙련(E-7-3)·숙련(E-7-4)·고숙련(E-7) 등 숙련도에 따른 체류자격을 체계화하고, 각 단계별 권리(사업장 변경, 가족 초청, 정주화)를 차등 부여하여 단계적 상향 경로를 마련합니다.

장점 (Pros)

+ 숙련 향상 유인 제공으로 산업 경쟁력 강화
+ 단계별 정주화로 사회통합 점진적 추진
+ 중소기업 인력 확보와 노동자 권리 보호의 균형점 제공
+ 일본·독일 등 주요국 이민정책 트렌드와 부합

단점 (Cons)

− 복잡한 비자 체계로 행정 비용 증가
− 하위 단계(비숙련) 노동자의 권리 보호 사각지대 지속 가능
− 숙련도 평가 기준 수립의 어려움
− 비숙련 노동자의 장기 체류 유인 관리 필요

국제 선례: 일본의 특정기능(SSW) 1호→2호 체계가 대표적. SSW-1(5년, 가족 불가)→SSW-2(장기체류, 가족 초청 가능)로 숙련도에 따른 차등 권리 부여. 2025년 19개 업종으로 확대.

지역 연계형 이민 프로그램 도입

실현가능성: medium

인구 감소 지역과 연계하여 외국인 근로자에게 지역 정주 인센티브(주거 지원, 한국어 교육, 자녀 교육, 조기 영주권)를 제공하고, 지방자치단체가 이민 수요를 직접 관리하는 분권형 모델을 도입합니다.

장점 (Pros)

+ 인구 소멸 위기 지역의 노동력·정주인구 확보
+ 농어촌·지방 중소기업 인력난 직접 해소
+ 지역 맞춤형 사회통합 프로그램 운영 가능
+ 수도권 쏠림 방지

단점 (Cons)

− 지자체 역량에 따른 서비스 품질 편차
− 외국인의 거주지 제한이 또 다른 인권 문제로 비화 가능
− 대도시 대비 매력도 부족으로 실효성 의문
− 초기 인프라 구축에 상당한 재정 투입 필요

국제 선례: 캐나다 Provincial Nominee Program(PNP)이 대표 사례. 각 주정부가 자체 기준으로 이민자를 선발·추천하며, 전체 경제이민의 약 30%를 차지. 호주의 지역 비자(491/494)도 유사 모델.

헌법·법적 위험

종합 위험도

보통

법체계 정합성

현행 고용허가제의 사업장 변경 제한은 헌법재판소에서 두 차례(2007헌마1083, 2020헌마395) 합헌 결정을 받았으나, 2020헌마395에서 3인의 위헌 의견이 제시되어 향후 재도전 가능성이 있습니다. 외국인의 직업 선택의 자유(헌법 제15조)는 제한적으로 인정되며, 근로의 권리(헌법 제32조)는 인간의 존엄성에 기초한 근로환경권으로서 외국인에게도 적용된다는 것이 헌법재판소의 확립된 입장입니다(2014헌마367).

기본권 제한 분석

헌법 제15조 (직업선택의 자유)

보통

E-9 근로자의 사업장 변경 3회 제한 및 사유 제한은 직장 선택의 자유를 제약하나, 헌법재판소는 비례원칙에 부합한다고 판단. 다만 반대의견(3인)은 외국인이 내국인과 경쟁하지 않으므로 제한이 비합리적이라고 지적.

헌법재판소 2020헌마395 (2021-12-23)헌법재판소 2007헌마1083

헌법 제32조 (근로의 권리)

낮음

근로의 권리 중 인간의 존엄성에 기초한 근로환경권은 외국인에게도 적용. 임금청구권, 퇴직금청구권은 헌법적 보호 대상(2014헌마367). 산업재해 사망률 2.4배 격차는 이 권리의 실질적 침해 소지.

헌법재판소 2014헌마367 (2016-03-31)

헌법 제11조 (평등권)

보통

산업연수생 제도에 대한 헌법재판소의 위헌 결정이 선례. 실질적 근로자에게 근로기준법 보호를 부정하는 것은 평등권 위반. 현행 E-9 사업장 변경 제한도 사실상 차별적 취급이라는 비판 존재.

산업연수생제도 관련 헌법재판소 결정

헌법재판소 위헌 심판 가능성

현재 사업장 변경 제한에 대해 합헌 결정이 유지되고 있으나, 2020헌마395의 3인 위헌 의견, 외국인 산재사망률 2.4배 격차 데이터, ILO 강제노동 협약과의 충돌 등 새로운 논거가 축적되고 있어 향후 재도전 시 결과가 달라질 수 있습니다. 특히 사업장 변경 불허로 인한 사망·부상 사례가 구체적으로 입증될 경우, 과잉금지원칙 위반 인정 가능성이 있습니다.

권고 안전장치

→ E-9 사업장 변경 사유에 '산업안전 위험' 및 '노동조건 현저한 저하' 추가
→ 사업장 변경 횟수 제한을 현행 3회에서 최소 5회로 상향
→ 외국인 근로자 대상 모국어 권리 고지 의무화
→ 산재 다발 사업장의 외국인 신규 고용 제한

재정·규제 영향

총 비용 추정

숙련도 기반 다층 비자 체계 도입 시 초기 5년간 연 1,500억~2,500억 원 추가 재정 소요 추정 (평가 시스템 구축, 안전교육 강화, 지자체 정주 지원 포함)

규제 부담

현행 고용허가제 대비 비자 단계별 관리 체계 구축으로 행정 비용이 증가하나, 디지털 통합관리시스템 도입으로 중장기적 효율화 가능. 중소기업의 경우 숙련인력 장기 고용에 따른 채용·교육 비용 절감 효과로 순부담은 감소할 것으로 예상.

행정 실행가능성

보통

규제영향분석

필요

규제영향분석 요약

외국인근로자법 개정 시 규제영향분석 필수. 주요 분석 대상: (1) 사업장 변경 확대에 따른 중소기업 인력 이탈 영향, (2) 숙련도 평가 체계의 기업 부담, (3) 정주화 확대에 따른 사회통합 비용, (4) 지자체 인프라 구축 비용

이행 요건

하위법령 제·개정

유형	명칭	시한	소관기관
대통령령	외국인근로자의 고용 등에 관한 법률 시행령 개정	-	고용노동부
부령	외국인근로자의 고용 등에 관한 법률 시행규칙 개정	-	고용노동부
고시	숙련기능인력 점수제 비자(E-7-4) 운영 고시 개정	-	법무부
지침	외국인 근로자 산업안전 특별관리 지침	-	고용노동부

소요 예산

연간 약 1,500억~2,500억 원 (숙련도 평가 시스템 500억, 산업안전 강화 300억, 한국어·직업교육 400억, 지자체 정주지원 300억~1,300억)

소요 인력

한국산업인력공단 기능검정 인력 200명 이상 증원, 출입국관리사무소 체류자격 심사 인력 100명 이상 증원

정보시스템 구축

외국인력 통합관리시스템(EPS 고도화): 숙련도 이력·평가·비자 전환 연계모바일 기반 다국어 노동권익 안내 플랫폼사업장별 산재율·노동환경 공개 데이터베이스

중앙-지방 격차

지방자치단체의 외국인 지원 인프라(다문화센터, 한국어 교육, 주거지원)는 수도권 대비 현저히 부족. 인구감소지역 정주 인센티브 실효성을 위해 지자체 역량 강화 선행 필요.

이행 위험 요소

! 다부처 협의(고용노동부·법무부·행안부·기재부) 장기화로 입법 지연
! 산업계의 사업장 변경 확대 반대로 국회 심의 난항
! 숙련도 평가의 공정성 시비 및 부정행위
! 경기 변동에 따른 외국인력 수요 급변 시 제도 경직성

최종 권고

권고안 (Primary Option)

숙련도 기반 다층 비자 체계 도입

현행 고용허가제의 단순 보완만으로는 산업재해 사망률 격차, 사업장 변경 제한에 따른 인권 문제, 미등록 체류자 양산 등 구조적 문제를 해결하기 어렵습니다. 반면 급격한 노동허가제 전환은 중소기업 인력 이탈과 산업계 반발로 실현 가능성이 낮습니다. 숙련도 기반 다층 비자 체계는 이미 정부가 추진 중인 E-7-3, E-7-4, F-2-R 경로를 체계화하면서, 비숙련 단계에서도 사업장 변경 사유를 확대하고 상위 단계로의 이행 경로를 명확화하여 중소기업과 노동자 양측의 수요를 충족할 수 있습니다.

이행 단계

1. 비숙련(E-9)→반숙련(E-7-3)→숙련(E-7-4)→전문(E-7) 상향 경로 법제화: 각 단계별 체류기간, 사업장 변경 범위, 가족 초청 요건 명확화
2. E-9 사업장 변경 제한 완화: 변경 사유에 '노동조건 개선 목적' 추가, 횟수 제한 5회로 상향, 권역 내 자유 이동 허용
3. 숙련도 평가 체계 구축: 한국산업인력공단 주관 기능검정 + 한국어 능력 + 근속기간 통합 점수제 고도화
4. 외국인 근로자 산업안전 강화: 모국어 안전교육 의무화, 사업장 산재율 공개, 고위험 사업장 외국인 고용 제한
5. 지자체 연계 정주 지원 패키지: 인구감소지역 정주 시 영주자격 취득 기간 단축(5년→3년) 인센티브

기대 효과

→ 외국인 근로자 숙련 향상으로 중소기업 생산성 제고 및 인력 정착률 상승
→ 사업장 변경 유연화로 산업재해 사망률 격차 축소 (2.4배→1.5배 이내 목표)
→ 단계적 정주화 경로 제공으로 사회통합 비용 절감 및 미등록 체류 유인 감소
→ 인구감소지역 외국인 정주인구 확보로 지방소멸 대응
→ ILO 등 국제기구 권고 준수로 국가 이미지 제고

위험 요소 (Risk Factors)

! 비숙련 단계 사업장 변경 확대 시 농어촌·지방 중소기업 인력 이탈 가능성
! 숙련도 평가의 공정성·객관성 확보 어려움과 부정행위 우려
! 다층 비자 체계의 행정 복잡성 증가로 외국인 근로자의 제도 이해도 저하
! 경기 침체기 외국인력 수요 급감 시 체류관리 부담 증가
! 정주화 확대에 대한 일부 국민 정서적 반발 및 사회갈등 가능성

핵심 요약

이슈 개요

핵심 쟁점

검색 키워드

이해관계자 분석

중소기업중앙회(KBIZ) 및 중소 제조업체

민주노총·이주노동자 평등연대

고용노동부

법무부 출입국외국인정책본부

이주민 인권단체·시민사회

갈등 지점 분석

근거 및 데이터

관련 법령

외국인근로자의 고용 등에 관한 법률

재한외국인 처우 기본법

출입국관리법

다문화가족지원법

국적법

주요 통계 지표

뉴스 및 언론 보도

'고용 한파'에 외국인력도 줄었다… 작년 고용허가제 입국 32% 급감

내년 고용허가제 외국인력 8만명으로 축소… 외국인 가사관리사 본사업은 추진 안해

외국인 용접·도축·도장 인력 취업 허용

2025년 고용허가제 외국인력 쿼터 13만명… 2024년 대비 21% 줄어

중소기업 5곳 중 4곳 '내국인 구인난'에 외국인 고용

정부 대응 계획

제4차 외국인정책 기본계획 (2023-2027)

고용허가제 개편방안

2026년도 외국인력 도입·운영 계획

외국인 가사관리사 시범사업

정책 대안 평가

고용허가제 내 점진적 개선 (현행 유지+보완)

장점 (Pros)

단점 (Cons)

노동허가제 전환 (Labor Permit System)

장점 (Pros)

단점 (Cons)

숙련도 기반 다층 비자 체계 도입

장점 (Pros)

단점 (Cons)

지역 연계형 이민 프로그램 도입

장점 (Pros)

단점 (Cons)

헌법·법적 위험

법체계 정합성

기본권 제한 분석

헌법재판소 위헌 심판 가능성

권고 안전장치

재정·규제 영향

규제 부담

규제영향분석 요약

이행 요건

하위법령 제·개정

정보시스템 구축

중앙-지방 격차

이행 위험 요소

최종 권고

숙련도 기반 다층 비자 체계 도입

이행 단계

기대 효과

위험 요소 (Risk Factors)